今年5月，李克强总理先后来到中国科学院和北京中关村（000931,股吧）创业大街考察调研，强调持续为“大众创业、万众创新”清障搭台，从而使新的经济增长点破茧而出。作为创新创业的重要载体和平台，小微企业只有获得充足的资金支持，才能焕发生机和活力，而信用担保则是其中的重要推力。

 

小微企业信用担保制度历史悠久

国际上看，小微企业信用担保制度大约已有近80年的历史。早在1937年，日本即在东京建立地方性中小企业保证协会，在开展信用评估的同时也为融资提供担保，从而成为小微企业信用担保的雏形。此后，美国于1953年成立了小型企业管理局（SBA），它不但为小微企业发展提供咨询服务，而且还提供贷款和担保。

继日本和美国之后，德国、英国、法国、意大利、西班牙、比利时、荷兰、芬兰、奥地利、瑞士、卢森堡、葡萄牙、匈牙利、波兰、保加利亚等欧洲国家，中国（包含大陆、香港和台湾）、印度、韩国、印度尼西亚、马来西亚、新加坡、泰国、菲律宾、尼泊尔等亚洲国家，加拿大等北美国家，埃及等非洲国家的小微企业信用担保体系也如雨后春笋般建立起来。

 

从担保机构与政府之间的关系看，主要表现为两大特征：

一是财税资金给予帮扶。根据筹资方式不同，信用担保机构大致可以分为政策性信用担保机构、商业担保机构和互助担保机构三类。实践表明，小微企业信用担保行业是高风险行业，而且与保险公司基于大数定律的运作模式也有很大不同。所以，凡是能够在相当长一段时期内生存发展的担保机构，大多属于政策性信用担保机构。

以美国为例，小型企业管理局的资金来源主要由联邦和州政府分担。当然，为了分散担保活动的风险，更多国家担保机构的资金来源并不局限于政府。对于那些担保体系历史悠久的市场化国家而言，出资人还会包括银行甚至小微企业；相反，非市场化国家担保机构的资金来源往往较为单一，主要依赖捐助人和政府，银行出资相对较少，由小微企业或者小微企业组织出资的就更加罕见。

二是多数国家的政府机构都不直接参与小微企业信用担保活动（美国小微企业管理局是个例外）。换句话说，信用担保机构往往是由独立于政府之外的法人实体进行操作，政府部门并不直接从事或干涉具体的担保业务。

 

从担保机构与金融机构之间的关系看，主要体现为三大特征：

一是确定合理的风险分担比例。如果金融机构或者小微企业认定担保企业愿为一切损失埋单，道德风险就会相应产生，严格收回贷款的决心就会弱化，以致贷款违约频现。

以美国为例，小型企业管理局最多只为小微企业提供100万美元的短期或长期贷款担保，且担保比例大约在75%上下。

再以日本为例，对于一般贷款，担保限额为2亿日元，担保比例为70%；特别小额贷款不需要抵押品，担保限额仅有1000万日元，担保比例为80%。当然，担保机构一味躲避风险也会导致担保体系低效。

20世纪90年代，由于马来西亚和印度尼西亚的信用担保体系过度看重风险，只为规模较大或者已经成型的企业提供担保，以致银行贷款规模虽有大幅上升，获得担保贷款的小微企业数量却显著下降。

二是确定合理的收费标准。收费过高，小微企业的贷款成本就会显著上升，只能对信用担保机构敬而远之；收费过低，担保机构就会对财税资金高度依赖，否则很难做到商业可持续。

目前，世界各国的担保收费通常在1%-2%之间，虽然并不直接对小微企业收费，但经常通过银行转嫁；而且，在大多数情况下，即使贷款担保申请并未获准，部分申请费用也不返还，而作为企业筛选和项目评估的沉没成本。

三是确定合理的放大倍数。放大倍数过大，不利于有效控制金融风险；放大倍数过小，不利于担保机构扩大影响。需要补充说明的是，放大倍数往往与担保机构的运营时间正相关。

一些国家的担保机构之所以无法达到较高的放大倍数，并不单纯因为控制风险，还可能因为小微企业担保需求不足，或者银行对充分利用担保表现勉强，或者小微企业及银行对担保机构并不熟悉。由于信用担保机构的放大倍数的增加是一个渐进过程，对于一个已经运转5年的担保机构来说，5倍的放大率是一个比较合理的水平，而对于一个已经运转7～10年的信用担保机构来说，则放大倍数可望达到10倍左右。

另外，放大倍数也与担保机构的资金来源和担保层级有关。目前，世界各国信用担保机构的放大倍数大约在10倍左右，但是日本和美国的信用担保机构却有大大高于一般的放大倍数：一方面，日本属于多级担保体系国家，随着担保层级的增加；风险分散作用得以强化，最终实现的担保倍数也会显著增加。另一方面，尽管美国属于单级担保体系国家，由于政府机构直接参与担保活动，使得担保机构因为资金后盾强大而敢于增加放大倍数。

 

我国信用担保机构在探索中前进

一般认为，我国担保行业起步于1993年。经过20余年发展，这一行业从无到有，由弱走强，在促进社会信用体系建设、缓解小微企业融资难方面发挥了较为积极的作用。目前为止，全国已有信用担保机构约8000家，资产规模超过1万亿元，在保余额2.5万亿元左右。

为了推动信用担保机构规范发展，一个较为完善的监管框架正在逐步形成：在中央层面，由银监会牵头，发改委、工信部、财政部、商务部、人民银行、工商总局、国务院法制办等单位参加，共同组建了融资性担保监管部际联席会议。在地方层面，由省、自治区、直辖市人民政府确定监管部门， 具体负责本辖区融资性担保机构的准入、退出、日常监管和风险处置，并向部际联席会议报告工作。

在各方力量的共同努力下，部际联席会议于2010年出台了《融资性担保公司管理暂行办法》以及八项配套制度，为促进融资性担保机构提高内控水平和风险管理能力以及实施有效监管奠定了基础。以此为基础，中央层面还在积极调研、多方协调、持续完善，争取早日出台法律层级更高的《融资性担保公司管理条例》。

 

我国信用担保行业要想实现健康发展还有很长的路要走

一是监管力量捉襟见肘。如果把8000家信用担保机构平摊，每个省份大约都在200家以上，只有投入大量人力物力，才能做到有效看管。从部际联席会议牵头单位银监会来看，由于人员编制长年框定不变，仅仅制定信用担保监管政策尚可应付，进一步承担准入监管、实施风险处置职责就很难维持。准入职能落入地方以后，由当地指派的监管机构相应配备也不充足。

二是机构违规时有发生。由于小微企业信用担保风险较高、商业可持续性较差，一些机构常常以投资理财和短期融资为幌子，变相吸收公众存款，高息放贷，大量开办自营业务，扰乱了经济金融秩序。

三是政府介入错位明显。一方面，财税支持力度不够，不仅资金规模较小，而且资金稳定性也不强，以致信用担保机构抵御风险能力不足。另一方面，长官意志强烈。一些政府部门为了完成自身任务，忽视市场调节作用，对信用担保机构的日常经营横加干涉。

 

进一步推动信用担保机构持续发展

为了推动经济转型和可持续发展，本届政府对“大众创业、万众创新”寄予厚望，而这又离不开小微企业的充分发展。因此，充分借鉴国际经验，及时总结国内实践，进一步用好小微企业融资助推器——信用担保机构，将是摆在我们面前的重要课题。

第一，确保政府部门弹好钢琴。

一方面，要增强财税资金支持信用担保机构发展的可持续性。总体而言，虽然我国政策性担保机构的比例已经有所下降，但绝对数量仍然很多，以致财税资金捉襟见肘、难以招架。基于小微企业对于国民经济发展的战略价值，有必要在财政预算资金中作出更为合理的安排。

另一方面，随着我国金融体制改革的不断深入，银行体系业已商业化运行，需要配套的担保机构也按市场化模式运行。也就是说，各级政府必须停止对担保活动的微观干预，真正实现“政策性资金、市场化运作、法人化管理”。

第二，加强行业监管体系建设。

从中央层面来讲，宜在不断提升法律法规层级的基础之上，加快弥补制度空白或漏洞，如通过制定严格的信息披露标准，督促信用担保机构定期公布经营业绩和财务信息，减少因为信息不对称而造成的各类麻烦。

从地方层面来讲，宜把工作重心从机构准入转入日常监管上来，充实监管队伍，强化风险监测，注重风险排查，着力提升监管效率；强化执行力建设，对于超范围经营且拒不纠正者，要按照相关法律法规予以清退，确保信用担保机构在规范经营的基础上健康发展。

第三，强化担保机构内控建设。

首先，信用担保机构宜与商业银行本着“风险共担、利益共享”的原则开展业务合作，施行比例担保，做到风险分散。其次，宜不懈积累担保经验，逐步扩大担保倍数。与美国和日本等发达国家相比，我国信用担保机构的放大倍数明显较低，影响了担保活动的覆盖面，不利于小微企业融资与发展。尽管如此，打破这一格局决不可急于求成，否则只会适得其反、酿成更大风险。

第四，发挥行业自律组织的作用。

在中央和地方信用担保监管机构人力财力明显不足的条件下，充分发挥自律组织的作用不失为比较可行的替代方案。例如，可以给协会充分授权，明确只有成为会员以后，信用担保机构才可开业经营；组织开展信用担保机构信用评级，既要选取成绩较好者予以公布，强化正向激励，也要对排名末位者予以淘汰，彻底根除风险隐患；加强业务培训与交流，传导监管政策与行业经验，促进信用担保机构合规展业、理性发展。